爱尔兰预算制度及管理

（本章不反映1993年11月之后在爱尔兰发生的任何变化）

译者：刘刚

A.预算决定的制度结构

1.政府的政治和组织结构

　　爱尔兰是一个联邦制的国家。它有两级政府，包括中央政府和地方政府，而地方政府又包括地方健康委员会和地方权利机关（市政当局）（详情见B部分）

中央政府由16个部和州代理处组成。

　　政府由首相（Taoiseach）和副首相(Tanaisit)及13位部长组成。此外，还有15位副部长（州长），他们没有内阁身份，但政府委任他们负责某些专门的事务。

　　立法机关由总统（Oireachtas)、下院（Dail Eireann）和上院(Seanad Eireann)组成，其中，总统是宪法规定的国家领导人。部长必须是议会成员。首相、副首相和财政部长必须是下院议员。下院由六个登记政党组成，其中两个支持现行政府。1997年将进行下一届大选。

2.主要的预算编制机构

　　财政部长在整个预算问题中起领导作用。它在公共收支和债务管理方面拥有全面的权力和责任。财政部长将债务管理的权力指派给一个新的法定机构——国库管理局（NTMA）。国库管理局于1990年12月成立。该局受财政部长的领导，按财政部长的指示开展工作。财政部长通常向政府公共支出和预算问题的计划，并对向议会提交的开支计划和年度预算负责。

财政部主要由五个部门组成：

——公共支出司

——财务司

——预算和经济司

——个人与报酬司

——组织管理与培训司

　　公共开支司对总的开支政策和中央政府、州政府的支出控制与管理负责。政策制定、监管和控制职能70%与财政的经常性支出，并与所有的资本支出有关。其他的30%的经常性支出主要源于作为债务服务成本的中央基金的支付（见A4），并由国库管理局管理。国库管理局与财务司在债务服务支出和债务管理政策方面保持联系。财务司对特定的非税收入和资本收入的预计和监管的预算内容负责。预算和经济司对年度预算的编制、宏观经济预测和经济计划以及爱尔兰作为欧盟成员的经济与预算方面的问题和税收问题负责。后面一个职能是通过与收入委员会的合作履行的，收入委员会是法定的税收管理与征收机构。

　　个人与报酬司负责公共人员录用、公共部门工资、非工资政策、工资决定程序及产业间关系。最后，组织管理与培训司负责公共服务的结构、所录用人员的评估、组织体系及其程序、推进现代管理及政府会计技术，还负责运作研究及计算机化的人员培训。在每一个司的核心部分及其预测部分通过预算协调小组正式程序联络及一致协调行动。预算协调小组经常有规律的开会来评估本年度的预算和规划下一年度的预算。

3.首相和内阁的角色

　　首相（Taoiseach）对内阁会议的总体方向负责，在所有的政府决策中扮演核心角色。在预算和委员会支出方面首相、副首相和财政部长有着经常的联系。近几年，已经具体化了一般的中期财政目标，特别是在有关于债务与财政赤字比率的方面。这一比率并不要求正常的年度批准。年度预计征求意见书需要与中期目标相一致的支出请求。随后，内阁将就财政部长和他的下属们仍未解决的支出问题作出决议。最终的预算计划将需要内阁就具体的税收变化和支出计划的调整作出批准。

4.议会的角色

　　预算文件被递交下院。对税收变化施加影响并要求立即批准的财政提议需要向下院议员介绍。只有下院才有权修改包括公共苏格兰在内的法律。但，正如下面所指出的，他无权修改预算，只能采纳或不采纳预算。下院的决策程序排除了年度预算上的多余支出或不足。上院并不讨论具体的预算条款，他仅考虑年度的财政税收和支出，以便对下院批准与否的预算作出修正。政府的政策和机构受上院和下院的检查和批评。根据宪法政府对下院负责。就所有的法令而言，下院相对于上院拥有绝对的权威。

　　所有的预算和及其评估都由下院提出，在议会讨论。1993年，5个新的下院委员会被建立，他们被授权对公共服务领域的预算进行检查。这5个委员会是：

财政及一般事务委员会

立法及安全委员会

企业及经济战略委员会

社会事务委员会

外国事务委员会

　每一委员的任命要得到财政部长的许可，每一个委员会及其下属委员会接受专家的服务。他们也欢迎来自有兴趣的个人或团体的书面建议。

　　委员会不对预算投票，但其对预算的报告要由主席呈送下院。债务服务费用和其他的费用，例如，对EC预算的费用和对国家资助的团体及地方政府的资本投入不必每年被投票通过，而可以由议会通过特殊立法的形式从中央基金中拨付。然而，其他的所有的国库支出必须每年得到国会的批准。在预算中说明的税收的度量对财政法产生了法律上的影响。议会不允许多年预算。议会通过投票的方法来控制年度支出。下院经过大约四十次投票以决定每年的国库支出。当投票通过时，这些批准被包含在年度许可法令中。许可法令包括（a）总支出；（b）对每一次投票的许可结果。在每一次投票中得到的对支出的支持信息，被呈交到与预算决定有关的议会（含上院和下院）。

B.政府财政的范围与性质

　　按照OECD的标准，大多数政府部门是相对较大的，中央政府同样巨大。自1983年到1988年，政府借款由占国民生产总值的11.5%降到4.9%。

　　地方政府对诸如公共房屋的提供、道路的建设和维护、供水、公共厕所、垃圾回收、环境保护和救火之类的服务负责。大约一半的支出由国库支付，其中大多数是专门拨款，其余部分由地方承担。地方收入的大部分来自由地方政府征收的商业财产税。实际上，其所有的资本支出由国库提供。在中央政府的广阔的政策限制和现金限制内，地方政府有一定的选择权。在得到部长对环境的许可之下地方政府有权借款。在实务中，经常性的借款被限制在临时性的营运资本的要求，通常向银行借款。

地方政府在住房和教育支付方面提供服务。社会服务，例如：教育、福利方面由政府部门提供，健康卫生服务由地方健康委员会提供。

　　国家的健康服务以地区为单位提供。1970年的健康法令建立起了一个地方服务体系，，并由八个健康委员会作为政府健康政策的补充。健康委员会耗用了总的健康支出的70%。其余的30%由州立健康委员会的代理机构耗用，这些代理机构包括，愿为精神病人提供服务的志愿医院和家庭。几乎所有的健康委员会的支出由国库支付。

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